“安全生产”的全方位革新

“安全生产”是一个长期而又广泛使用的概念，党和政府历来重视此项工作。当前我国 “安全生产”形势十分严峻，在全社会经济发展中有效地解决这一问题已经显得十分紧迫而又艰巨。它不仅关系到政治文明建设、经济健康发展，而且事关我国可持续发展的问题。要充分重视并实实在在地发挥安全生产在全面建设小康社会中的作用，我们需要在规范概念、监管体制及法制建设诸方面进行全面革新。

　　“安全生产”概念，要不要规范?

　　“安全生产”是一个在我国社会经济生活中出现频度很高、使用广泛的概念，但其内涵与外延却尚未给予明确界定。这与我国处于特定的政治经济发展阶段有着密切关系。从国际层面来看，与“安全生产”相通或接近的是“职业安全与健康” 概念(Occupational Safety and Health)，主要是指如何解决好生产性职业活动中的安全与健康问题。比如，美国国会1970年颁布的“职业安全与健康法”(简称OSH ACT)就明确其目的是：“尽可能确保在美国工作的每一个男女工作者在安全与健康的环境中从事职业活动，从而有效保障国家的人力资源”。国际劳工组织(International Labour Organization 简称ILO )是联合国致力于协调全球劳工问题的专门机构，劳动者或工人的职业安全与健康也是其关注和工作的重点。

　　从历史的角度来看，安全生产或职业安全与健康问题是人类工业革命以后才产生或引起重视的。随着人类对自然界认识的加深及将其成果越来越多地运用到生产实践中，生产力得到了极大的提高，生产效率和物质生活水平也得到了空前的改善。同时，人类的生产组织形式与活动方式也发生了巨大的变化。由单一的个体劳动过渡到集体劳动，由作坊式生产到工厂化，从个人全能化制造产品到零部件、甚至于在具体环节的精细分工，是十八世纪工业革命带来的革命性变化。机器的使用、生产过程的高度复杂化、有毒有害物质的大量生产和使用，给从事生产活动的劳动者的健康和生命安全造成了巨大的潜在威胁，现代的职业安全与健康问题由此产生。

　　从1895年法国因锅炉爆炸致一工人死亡，法院判决雇主负赔偿责任始，人类社会对职业安全与健康问题就始终高度重视，并一直在探索有效的解决之道。在当今世界，各国均采用了法治的手段来解决职业安全与健康问题，不仅颁布了大量的法律法规，而且建立了强有力的行政执法系统和司法救济制度。国际劳工组织自1919年成立以来，作了大量艰苦而富有成效的工作，迄今为止，在其组织制定、供各成员国批准采用的185项有关劳工问题的国际公约中，有近半数直接规范或涉及职业安全与健康方面问题，构成了该领域国际法的主要渊源。可喜的是2002年，我国全国人大常委会正式颁布了《中华人民共和国安全生产法》，使我国在相关领域的工作步入了法治化的轨道。

　　作为发展中国家，我国正经历着由传统社会向现代化社会的转变，更面临由计划经济向市场经济的转轨，对“安全生产”或“职业安全与健康”问题的认识尚需进一步深化和准确，特别要研究和借鉴国际上在该领域一百多年的实践，来丰富和改进相关工作。

　　“安全生产”的因应对策何在?

　　由上述分析可以看出，“安全生产”在我国社会经济发展中具有不可替代的地位和作用，特别是在当前我国正面临实现工业化的艰巨任务，发展的矛盾十分突出，各种生产事故频发，职业危害大量存在。据国际劳工组织资料，目前无论工伤事故死亡人数，还是职业危害人数、职业病患者累计人数、死亡人数和新发病人数均居世界首位。也许是历史的巧合， 1970年美国颁布了其《职业安全与健康法》，我国2002年颁布了《安全生产法》。正是在这两个不同的年头，两国工矿企业因工伤事故死亡的人数均超过了14000人。要有效解决在 “安全生产”中存在的问题，实现我国社会经济的良性发展，笔者认为，就要认真而准确地研究和分析国际上，特别是发达国家一百多年在此领域所积累的正反两个方面的经验和教训，取其精粹，予以借鉴。经过研究与思考，本人特提出下述粗陋意见：

　　1、规范概念。这包括三个方面的含义。一是，向国际社会看齐，取消“安全生产”概念，改采“职业安全与健康”提法。安全与健康是职业活动中面临的同类问题的两个不同的方面，二者紧密相连，不可分割。在国家安全监管局新的职责调整后，采用“职业安全与健康”概念已没有体制上的问题，它便于最直接与国际社会进行无障碍的交流与有对等比较;二是，根据国际上的通行作法，将非职业安全与健康的有关问题排除，将其工作范围严格限制在 “职业” 范围内。比如，交通运输工具对乘坐人员的伤害就不应该纳入其中。三是，应该明确“职业安全与健康”问题是整个劳工问题的组成部分，其作为一个整体都是为劳动者的有关权利和利益提供保护，而不能将其分割开来，不利于劳动者权益的保护。

　　2、理顺体制。目前我国职业安全与健康的体制诸多不顺。首先，国家安全监管局直属中央政府，由其直接对国务院负责。从重视此项工作来看，这种体制有很大的优点。但从更好地对口国际劳工组织，更好开展国际多边合作，以及便于国内对劳工问题的统一协调来看，此种机构更应归入劳动部门。其次，在现行体制中存在着煤炭行业实行垂直管理，其他行业实行分级管理的问题。前者据称是学自美国，美国作为联邦制国家，其为两级立法体制，职业安全与健康被认定为联邦管辖的事务，所以采用此种体制。我国则属于单一制国家，采用此种体制，与国情不符，所以在实践中带来诸多矛盾和问题。另外，根据前述的人、机、环理论，特种设备对职业安全与健康至关重要，但我国目前却将其归于质量监管部门管理，这很不利于此项工作的有效开展，应予以调整。

　　3、加强法治建设。“乱世用重典”，要从根本上解决我国当前存在的突出问题，并收长治久安之效，从根本上来说还是需要加强法治建设，在该领域建立起法治秩序。目前我国职业安全与健康领域的法律法规体系已初具规模，但尚在彼此协调与衔接方面存在一些问题。比如，可以将现有的《安全生产法》与《职业病防治法》合并，颁布新的《职业安全与健康法》。另外，有必要加紧对现有法律法规及规章进行清理与修订;加强对国际劳工组织制定的有关国际公约的研究与分析，对适合国情的，尽快批准实施，树立大国良好的国际形象。从工作实践来看，加强法治建设最紧迫的任务莫过于加强执法队伍的建设。迄今为止，我国尚有50%左右的地市级政府没有建立相应的执法机构，全国各地执法人员普遍严重不足，而且执法人员的素质有待提高。加强执法队伍建设，不仅要大量配备人员，充实队伍，而且更要加强对其业务素质的培训与提高，使他们不仅懂得法律法规，能够运用法律，而且要懂得相关的专业知识，做到善于执法。

　　总之，“安全生产”或职业安全与健康问题是我国当前社会经济生活中需要应对的极其重要的问题。我们应该本着对人民高度负责的精神来认真对待，深入研究，才能不断地改进。